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自2013年政策解冻以来,中国县改区设市的浪潮或将进入低潮期。与1997年国务院叫停撤县改市政策时的情形不同,当前争议的焦点不再是那些农业人口比例过重的县盲目寻求设市,而是一些超大城市通过县改区扩容,采用了“摊大饼”式的城市扩张策略。
2021年3月18日,河南省的“副中心城市”洛阳宣布将下辖的两个大县偃师市和孟津县划归为市辖区,使其市区面积从原来的803平方公里扩展到2229平方公里,增加了近两倍,一举超越了省会郑州的1285平方公里。洛阳成为2021年为数不多的成功“县改区”的城市之一,幸运地赶上了撤县设区政策调整前的末班车。然而,值得注意的是,国家发展改革委副主任胡祖才在此消息公布前的新闻发布会上表示,要划定并坚守城市开发边界,慎重撤县设区。2021年,全国仅有河南洛阳、福建漳州和三明、陕西宝鸡4个城市的撤县改区申请获批,数量为近8年来的最低点。
一年后,发改委发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中增加了“优化行政区划设置”的内容,对撤县改区的表述变为“慎重从严”。而在2022年全国两会期间,《政府工作报告》也写入了“严控撤县建市设区”的要求。这一系列信号表明,自2013年政策解冻以来,县改区设市政策或将再次面临低谷。不同于1997年叫停撤县改市政策的原因,当前的争议焦点在于一些超大城市通过县改区扩容,采用了“摊大饼”式的城市扩张策略。
历史上,政策曾经冻结“撤县建市设区”长达15年。改革开放后,中国城镇化蓬勃发展,大规模的“撤县建市”行动开始。一大批经济实力较强的县,如昆山、江阴、义乌等,相继成功晋升为县级市。1998年底,全国已有大约350个县级市。然而,其中一些县级市在农村人口仍然占多数的情况下,出现了城市和农村的比例失衡问题,以及“假性城市化”的问题。因此,1997年,国务院叫停了撤县建市设区政策。直到2013年,十八届三中全会提出了“完善设市标准,对具备行政区划调整条件的县可有序改市”的政策松动预期。2014年,《国家新型城镇化规划》再次确认了这一方向,要求完善设市标准,具备行政区划调整条件的县可有序改市,并制定城市市辖区设置标准,优化市辖区规模和结构。
自2014年起,撤县改区政策开始蓬勃发展。据统计,2014-2021年间全国共有112个县被划为市辖区,其中2014-2016年分别有20、26和30个。而在此之前的20年里,每年成功设区的县数量最多也不超过10个。
2015年,民政部有关负责人接受《人民日报》采访时曾提到,2011年至2015年9月,国务院批准的撤县设区调整的城市主要包括三种类型:一种是国家发展战略和国家级发展规划中具有重要地位的节点城市,如直辖市、省会城市、计划单列市和国家战略中的重要中心城市;一种是原本市辖区规模结构不合理的城市,如市辖区规模偏小、存在“一市一区”的地级市;一种是能够同时优化市辖区结构的城市。
一线城市和强二线城市也逐渐走向“无县化”。例如,2014年广州撤销增城市、从化市,并于2015年北京撤销密云市、延庆市。2016年,上海将崇明县划归市辖区,加上上世纪90年代已经实现“无县”的深圳,至2016年,四个一线城市均已实现“无县”。在强二线城市中,南京市于2013年撤销溧水县和高淳县的县级地位,天津市于2015和2016年撤销宁河县、静海县和蓟县的县级地位。此外,厦门和武汉两个城市在90年代末已经进入了“无县”时代。
一些较晚起步的强二线城市也在紧密追赶。
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